《浙江省人民政府關(guān)于進一步加強工程建設(shè)項目招標投標領(lǐng)域依法治理的意見》政策解讀

一、修訂背景
　　為進一步推進我省招投標體制機制創(chuàng)新，推動全省工程建設(shè)項目招投標統(tǒng)一市場建設(shè)，促進招投標領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，優(yōu)化招投標市場營商環(huán)境，根據(jù)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于公布省政府及省政府辦公廳行政規(guī)范性文件清理結(jié)果的通知》（浙政辦發(fā)〔2019〕14號）要求，我們啟動了對《浙江省人民政府關(guān)于進一步嚴格規(guī)范工程建設(shè)項目招標投標活動意見》（浙政發(fā)〔2014〕39號）（以下簡稱浙政發(fā)〔2014〕39號文）修訂工作，起草了《浙江省人民政府關(guān)于進一步加強工程建設(shè)項目招標投標領(lǐng)域依法治理的意見（送審稿）》（以下簡稱《意見》）。修訂必要性主要體現(xiàn)在：
　　（一）完善我省招投標政策體系的需要。自2014年浙政發(fā)〔2014〕39號文出臺以來，招投標市場環(huán)境發(fā)生了重大變化，電子招投標全面推行，EPC、PPP等新型建設(shè)模式推廣應(yīng)用，市場主體競爭日益激烈，對招投標監(jiān)管工作提出了更高要求。現(xiàn)有招投標法律法規(guī)已無法完全滿足市場發(fā)展需求，加之招投標法律法規(guī)修訂進展不快，市場主體、監(jiān)督部門對我省招投標相關(guān)政策制度修訂的反映較多，修訂浙政發(fā)〔2014〕39號文既符合各方期待，也是在新發(fā)展階段推動我省招投標市場健康發(fā)展的必然要求。
　　（二）深化我省招投標規(guī)范創(chuàng)新的需要。作為國家規(guī)范與創(chuàng)新招投標試點省和全國電子招投標試點省，我省在實踐中積極探索，不斷推進招投標規(guī)范創(chuàng)新工作。近年來，以綜合監(jiān)管為代表的招投標管理體制機制改革不斷推開，以“評定分離”試點為主的招標方式改革穩(wěn)步實施，以全流程電子化為目標的招標形式不斷迭代升級，有必要對改革的經(jīng)驗和做法進行總結(jié)完善，確保創(chuàng)新舉措規(guī)范化運行、制度化推廣、法治化發(fā)展，進一步深化招投標領(lǐng)域放管服改革，提升招投標效率，更好實現(xiàn)市場有效和政府有為的結(jié)合，助力我省忠實踐行“八八戰(zhàn)略”，奮力打造“重要窗口”，開啟高水平全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程。
　　（三）優(yōu)化招投標領(lǐng)域營商環(huán)境的需要。當前招投標市場圍標串標、弄虛作假等違法行為仍時有發(fā)生，招投標監(jiān)管手段滯后，違法行為懲戒力度不夠，市場隱形壁壘依然存在，統(tǒng)一市場建設(shè)仍有差距。從問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向出發(fā)，為有效解決這些問題，迫切需要修訂浙政發(fā)〔2014〕39號文，進一步深化信息公開、落實主體責任、加強信用管理、強化智慧監(jiān)管、推動區(qū)域合作等，推動規(guī)范統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效的招投標市場建設(shè)，提升市場主體的獲得感，構(gòu)建我省招投標治理長效機制，優(yōu)化我省招投標市場營商環(huán)境。
　　二、法律法規(guī)規(guī)章等依據(jù)
　　該文件主要上位法依據(jù)為《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》、《浙江省招標投標條例》、《浙江省公共信用信息管理條例》，《必須招標的工程項目規(guī)定》（國家發(fā)展和改革委員會2018年第16號）、《招標公告和公示信息發(fā)布管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令2017年第10號）、《工程建設(shè)項目招標投標活動投訴處理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會等九部委令2004年第11號）、《工程建設(shè)項目貨物招標投標辦法》（國家發(fā)展和改革委員會等七部委令2005年第27號）、《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招標投標辦法》（國家發(fā)展和改革委員會等八部委令2003年第2號）、《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（國家發(fā)展和改革委員會等七部委令2003年第30號）、《電子招標投標辦法》（國家發(fā)展和改革委員會等八部委令2013年第20號）和《評標專家和評標專家?guī)旃芾頃盒修k法》（國家發(fā)展和改革委員會令2003年第29號）等。
　　三、起草過程和修訂情況
　　（一）起草過程。8月13日，省司法廳要求抓緊做好暫時保留的省政府行政規(guī)范性文件修訂工作。9月，省政府辦公廳同意發(fā)文立項。省發(fā)展改革委組織省招管中心、省交易中心、省招標投標協(xié)會、浙江省公共資源法制研究中心成立工作專班，負責修訂起草工作。走訪調(diào)研了部分市縣和市場主體，召開由有關(guān)行業(yè)廳局、招標投標綜合管理部門、專家學者等參加的三次座談會，并委托省招標投標協(xié)會召開兩次由各類市場主體參加的座談會，廣泛聽取修訂意見建議，累計收到各類意見建議257條。在前期座談?wù){(diào)研、征求意見等工作基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)修改、幾易其稿，形成《意見》征求意見稿。11月6日，書面征求各設(shè)區(qū)市人民政府、省級有關(guān)單位的意見，通過省發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站向社會公開征求意見建議。累計收到反饋意見共計125條，其中采納或吸收采納67條，不予采納58條。
　　（二）修訂情況。《意見》在浙政發(fā)〔2014〕39號文基礎(chǔ)上保留6條，刪除9條，修改20條，保留和修改條款經(jīng)歸并后為21條，新增條款18條，共計39條。
　　1.刪除的條款。考慮近年來法律法規(guī)的局部調(diào)整，以及浙政發(fā)〔2014〕39號文部分條款與上位法重復(fù)或不一致等情況，對部分條款做了刪除，涉及條款9條。如投訴處理、異議答復(fù)期限、最高投標限價設(shè)置等原條款與上位法規(guī)定重復(fù)，此次做了刪除；對《招標法》及實施條例已刪除的招標代理條款做了刪除；對與上位法不一致的評標委員會只能推薦1名中標候選人規(guī)定做了刪除；因我省招標投標領(lǐng)域企業(yè)信用報告相關(guān)制度已廢止，刪除了對應(yīng)條款；另外我委已制訂《浙江省工程建設(shè)招標投標違法行為舉報處理辦法》，故刪除了對應(yīng)條款。
　　2.修改的條款。根據(jù)招投標工作實際情況，我們對部分條款進行了修改歸并，涉及條款20條（詳見附件4）。如為更好地實現(xiàn)減環(huán)節(jié)、減材料目標，落實最多跑一次改革要求，修改了第一條，將招投標審批（核準）事項與項目審批（核準）同步實施；為推動全省招投標規(guī)則的統(tǒng)一，在原第六條基礎(chǔ)上，進一步明確建立全省統(tǒng)一的招標文件示范文本體系；為落實招標人主體責任，修改了原十四條對業(yè)主代表名額的限制規(guī)定。
　　3.新增的條款。《意見》新增條款18條。如為了強化事前公開，引入社會監(jiān)督，在省重點工程試行多年基礎(chǔ)上，推廣備案前公示制度（第二條）；為落實國家公共資源交易平臺整合共享任務(wù)，減少市場主體負擔，防止招投標市場的碎片化，建設(shè)統(tǒng)一市場主體庫（第五條）；為落實清理招投標領(lǐng)域規(guī)范性文件要求，限制部門、地方隨意出臺地方保護或行業(yè)壁壘的規(guī)范性文件，實行統(tǒng)一文件目錄管理（第六條）；為維護招標人合法權(quán)益，保障項目順利推進，提高招標投標效率，鼓勵和引導(dǎo)招標人利用民事手段抵御投標人違法給項目建設(shè)帶來的影響（第二十三條）；為打擊電子招投標環(huán)境下串通投標新的表現(xiàn)形式，增加串通投標認定情形（第二十六條）；為響應(yīng)長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略要求，探索推進長三角區(qū)域合作（第三十條）。
　　四、《意見》主要內(nèi)容和需說明的相關(guān)事項
　　（一）主要內(nèi)容。《意見》共39條，分嚴格招標投標程序、優(yōu)化招標投標市場營商環(huán)境、深化招標投標規(guī)范創(chuàng)新、打擊招標投標違法行為、推進招標投標信息化建設(shè)、推動招標投標信用管理、嚴肅招標投標工作紀律七個部分。
　　1.嚴格招標投標程序。主要明確適用范圍和嚴格招標程序、備案前公示制度、截止時間規(guī)定等，共三條。
　　2.優(yōu)化招標投標市場營商環(huán)境。主要明確交易監(jiān)管層級和體制改革、統(tǒng)一市場主體庫建設(shè)和項目代碼管理、統(tǒng)一文件目錄管理、統(tǒng)一招標文件示范文本體系、統(tǒng)一評標專家?guī)臁⑾拗坪捅趬厩樾巍⒄袠送稑诵畔⒐_等，共七條。
　　3.深化招標投標規(guī)范創(chuàng)新。主要明確招標人主體責任、推進評定分離改革、工程總承包招標階段、資格預(yù)審條件和評標方法選用、資質(zhì)業(yè)績條件設(shè)定、否決條款設(shè)置和實質(zhì)性響應(yīng)、評標基準價調(diào)整、保證金改革、在建工程約定、澄清和詢問要求等，共十條。
　　4.打擊招標投標違法行為。主要明確違規(guī)招標情形、舉報有關(guān)規(guī)定、民事責任約定、提高違法成本、加強評標專家管理、補充串通投標情形、構(gòu)建多方監(jiān)管體系等，共七條。
　　5.推進招標投標信息化建設(shè)。主要明確省公共服務(wù)平臺地位、全流程電子化要求、長三角區(qū)域合作、智慧監(jiān)管等，共四條。
　　6.推動招標投標信用管理。主要明確推進信用監(jiān)管、加強“兩場”聯(lián)動、信用信息公開等，共三條。
　　7.嚴肅招標投標工作紀律。主要明確招標人責任、行政監(jiān)督部門責任、支持創(chuàng)新綠色發(fā)展、實施時間等，共五條。
　　（二）需說明的相關(guān)事項
　　1.關(guān)于文件名稱。文件名稱為《浙江省人民政府關(guān)于進一步加強工程建設(shè)項目招標投標領(lǐng)域依法治理的意見》，體現(xiàn)高水平推進省域治理現(xiàn)代化要求，加強我省招投標領(lǐng)域的整體治理，實現(xiàn)由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變、由“分散”向“整體”統(tǒng)一。
　　2.關(guān)于“評定分離”改革問題。圍串標、招標人責任不落實、評標委員會權(quán)力過大等是當前招投標活動的主要問題。從我省部分市縣開展“評點分離”試點的情況看，招標人主體責任得到有效落實，圍串標行為得到較大遏制、舉報投訴數(shù)量明顯下降。國家發(fā)改委招標法修訂征求意見稿已基本認可評定分離做法，因此結(jié)合我省招投標規(guī)范創(chuàng)新國家試點，《意見》明確穩(wěn)妥推進“評定分離”改革，為改革提供政策支持。
　　3.關(guān)于探索體制機制改革問題。近年來我省寧波、溫州、湖州、衢州等地探索開展招投標綜合監(jiān)管，解決分散監(jiān)管帶來的規(guī)則不統(tǒng)一、同體監(jiān)督等問題。國家發(fā)改委也鼓勵探索綜合監(jiān)管和行政執(zhí)法權(quán)的相對集中，因此《意見》明確支持各市結(jié)合實際探索招標投標領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的相對集中。
　　4.關(guān)于串通投標情形認定問題。串通投標在電子招投標環(huán)境下有了新的表現(xiàn)形式。為更好地預(yù)防打擊串通投標行為，《意見》將同一項目中不同投標人投標文件制作機器碼或文件創(chuàng)建標識碼相同等三種情形視為串通投標，這是招投標監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要舉措。